Czy każda niezgodność w wykonaniu obowiązku nasadzeń zastępczych z treścią zezwolenia na usunięcie drzewa skutkuje pobraniem (przeliczeniem) opłaty za usunięcie drzewa albo zastosowaniem egzekucji administracyjnej?
Postępowanie w sprawie weryfikacji udatności kompensacji przyrodniczej
Po upływie trzyletniego okresu liczonego od dnia, do którego miały zostać wykonane nasadzenia zastępcze, organ zobowiązany jest do skontrolowania prawidłowości wykonania nasadzeń zastępczych. Weryfikacji podlega nie tylko posadzenie i żywotność posadzonych drzew, lecz również wykonanie nasadzeń zastępczych w sposób zgodny z uzyskanym zezwoleniem. Przepis art. 84 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który odnosi się do zezwoleń na usunięcie drzew wydawanych z naliczaniem opłat, stanowi, że w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Przepis ten wyraźnie odnosi wykonanie nasadzeń zastępczych do treści decyzji udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Zdawałoby się zatem, że wyłącznie wykonanie nasadzeń zastępczych zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu może być podstawą do skorzystania z dobrodziejstwa w postaci braku obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew lub krzewów naliczonej w zezwoleniu. Zatem przy zastosowaniu literalnej wykładni wyżej wskazanego przepisu z „niewykonaniem nasadzeń zastępczych” mamy do czynienia nie tylko w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych w ogóle, lecz również w sytuacji naruszenia w tym zakresie warunków zezwolenia. Sytuacja niewykonania nasadzeń zastępczych wystąpi więc również w przypadku, gdy wprawdzie nasadzeń zastępczych dokonano, lecz w innym miejscu, niż określone w zezwoleniu, posadzono drzewa innego gatunku, niż określony w zezwoleniu, bądź też dokonano nasadzeń zastępczych po upływie terminu wyznaczonego w zezwoleniu. Również przepis art. 86 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, który odnosi się do zezwoleń na usunięcie drzew wydawanych bez naliczania opłat, stanowi, że w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 2, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Także w przypadku tego przepisu wykładnia literalna wskazuje na to, że z „niewykonaniem nasadzeń zastępczych” mamy do czynienia nie tylko w sytuacji niewykonania nasadzeń zastępczych w ogóle, lecz również w sytuacji naruszenia w tym zakresie warunków zezwolenia.
Wykładnia systemowa przepisów art. 84 ust. 7 oraz art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
W przypadku dopuszczenia się przez wnioskodawcę niewielkich odstępstw od treści zezwolenia na usunięcie drzewa przy wykonywaniu nasadzeń zastępczych sądy administracyjne wskazują na zasadność przyjęcia przez organy oceny, że obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych został zrealizowany w sposób prawidłowy, odwołując się przy tym do wykładni systemowej przepisów art. 84 ust. 7 oraz art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przeliczenie (pobranie) opłaty ma swoje racjonalne uzasadnienie wyłącznie w przypadku, gdy jakaś część przewidzianych nasadzeń nie została w ogóle wykonana lub została wykonana z rażącym naruszeniem istotnych warunków zezwolenia - innymi słowy, w przypadku, gdy rzeczywiście nie doszło do antycypowanej kompensacji przyrodniczej. W orzecznictwie podkreśla się, iż mimo tego, że w treści art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody mowa jest o niezgodności nasadzeń zastępczych lub części z nich z zezwoleniem - co wskazywałoby, że jakakolwiek niezgodność skutkuje obowiązkiem przeliczenia opłaty - każdy przypadek wymaga jednak wnikliwej i zindywidualizowanej oceny dokonywanej nie tylko przez pryzmat wykładni językowej tego przepisu, ale przede wszystkim jego wykładni systemowej postrzeganej w wynikającym z regulacji ww. ustawy przewodnim kontekście wymogów ochrony przyrody i związanej z tym kompensacji przyrodniczej. Wobec założenia racjonalności działania ustawodawcy trudno bowiem przyjąć, aby taki sam skutek w postaci obowiązku przeliczenia opłaty wiązać z całkowitym brakiem nasadzeń zastępczych czy też wskazanym w art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody brakiem zachowania ich żywotności z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości w upływie 3-letniego okresu liczonego od dnia terminu wskazanego w zezwoleniu na wykonanie nasadzeń zastępczych oraz z dokonaniem tych nasadzeń w liczbie i gatunku drzew zgodnych z zezwoleniem, chociaż z pewnymi odstępstwami od jego warunków (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2020 r., II SA/Rz 1123/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 marca 2020 r., II SA/Kr 1283/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 grudnia 2020 r., II SA/Go 337/20). W sytuacji niezgodności miejsca wykonania nasadzeń zastępczych z treścią zezwolenia na usunięcie drzewa w zasadzie nie ma przesłanek do pobrania (przeliczenia opłaty) albo wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji, o ile nasadzenia zastępcze zostały wykonane w wymaganej liczbie i zachowały żywotność w dniu przypadającym po dniu, w którym upłynął trzyletni okres liczony od dnia, do którego zgodnie z wydanym zezwoleniem miały zostać wykonane nasadzenia zastępcze. Taka zamiana miejsca wykonania nasadzeń zastępczych często ma jakąś przyczynę, którą organ powinien ustalić w toku postępowania weryfikacyjnego. Przykładowo po wydaniu ostatecznego zezwolenia na usunięcie drzewa mogło się okazać, że w miejscu wskazanym do wykonania nasadzeń zastępczych planowana jest realizacja inwestycji budowlanej bądź też miejsce to nie nadaje się do wykonania nasadzeń zastępczych ze względu na podziemną infrastrukturę (np. kanalizacyjną, telekomunikacyjną itp.) lub nadmierne zagęszczenie gruntu, (np. gruz zalegający pod powierzchnią gruntu). Co prawda w takich przypadkach wnioskodawca powinien wystąpić do organu, który wydał zezwolenie na usunięcie drzewa, z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji w zakresie miejsca wykonania nasadzeń zastępczych w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nawet w sytuacji, gdy tego zaniechał, działaniem całkowicie nieracjonalnym byłoby w takich przypadkach pobranie (przeliczenie opłaty) albo wszczęcie w stosunku do wnioskodawcy postępowania egzekucyjnego w administracji. Wszak ustawowy cel, jakim jest adekwatna kompensacja przyrodnicza, został osiągnięty - drzewa zostały posadzone i są żywotne, chociaż nie rosną w miejscu wskazanym w zezwoleniu na usunięcie drzewa. Podobnie w sytuacji stwierdzenia niezgodności gatunku drzew stanowiących nasadzenia zastępcze z treścią zezwolenia na usunięcie drzewa istnieje możliwość uznania przez organ, że obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych został wykonany w sposób prawidłowy, jednakże w tym przypadku organ powinien rozważyć, czy posadzone drzewa posiadają tożsamą lub zbliżoną wartość przyrodniczą do drzew wskazanych w decyzji, a zatem czy można uznać, że został w danym przypadku osiągnięty ustawowy cel, jakim jest adekwatna kompensacja przyrodnicza. Jeżeli tak jest, to działaniem całkowicie nieracjonalnym byłoby w takim przypadku pobranie (przeliczenie) opłaty za usunięcie drzewa albo wszczęcie w stosunku do wnioskodawcy postępowania egzekucyjnego w administracji. Oczywiście w każdej sytuacji, gdy organ ustali, że wnioskodawca samowolnie zmienił gatunek drzew stanowiących nasadzenia zastępcze, należy dokonać wnikliwej i zindywidualizowanej oceny, czy został w danym przypadku osiągnięty ustawowy cel, jakim jest adekwatna kompensacja przyrodnicza. Nie bez znaczenia jest tu również przyczyna zmiany gatunku drzew stanowiących nasadzenia zastępcze, którą organ powinien ustalić w toku postępowania kontrolnego. Może się bowiem okazać, że sadzonki drzew danego gatunku o wymiarach obwodu pnia wskazanych w zezwoleniu na usunięcie drzewa nie były w danym okresie dostępne na rynku. Podkreślić również należy, że jeżeli w wyniki przeprowadzenia weryfikacji udatności kompensacji organ wyda decyzję niekorzystną dla wnioskodawcy, tj. pobierze (przeliczy) opłatę za usunięcie drzewa, to wnioskodawca powinien skorzystać z możliwości odwołania się od takiej decyzji. Możliwe jest, że organ odwoławczy lub sąd administracyjny wyrażą odmienne, tj. korzystne dla wnioskodawcy, stanowisko co do prawidłowości realizacji przez wnioskodawcę obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych. Z pewnością warto skorzystać z możliwości złożenia odwołania w takich sytuacjach.
